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水污染防冶:应答实录

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水污染防冶:应答实录

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  2015年8月29日上午,十二届全国人大常委会第十六次会议举行联组会议,就全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告进行专题询问。张德江委员长出席并点评,国务院领导汪洋带队应询,环保部陈吉宁、财政部楼继伟、科技部万钢等九个部门主要领导答问。联组会议由全国人大常委会副委员长沈跃跃主持。

  此次会议中,人大常委会委员就国务院如何加快推动水污染防治工作、如何贯彻落实“预防为主”的原则、如何保障当前我国农村饮水安全、如何加强工业污染防治工作、如何切实有效的解决农业面源污染问题以及相关的地下水污染、如何应对重金属污染造成的饮水安全问题、如何阻止湿地的进一步退化以及增值税政策出台的相关考虑等方面问题进行发问。与会的九部门主要领导对以上问题作出回答。

  汪洋表示,水污染防治任务还十分艰巨,不仅需要发展理念和发展方式的根本转变,还需要科技的突破,以及投入和法律的强大支撑。对于水污染治理,国务院下一步将源头、治理、改革、保障、落实一起抓。陈吉宁认为,预防是环保的第一要务,但落实预防工作存在结构调整难以深入、规划环评落地比较难、项目环评不到位、配套政策不完备等问题,下一步将从优化空间布局和严格区域的环境准入、加快产业结构的优化调整、落实地方政府项目审批的责任、完善相关政策法规的体系建设等几个方面加以推进。苗圩指出,高耗能、高污染的行业缺少政策、资金的支持,同时工业全面节水工作比较薄弱。下一步将完善行业管理体系、优化空间布局,优化产业结构、有效化解过剩产能,加大节水减污的力度、全面推行绿色制造,完善支持政策、积极推动重污染企业的搬迁改造。韩长赋认为,农业面源污染很可逆的地方,不同于其他污染,有办法、有信心解决这个问题。十三五期间,将采取五项措施,即:减量替代,实施化肥零增长行动;减量控害,实施农药零增长行动;种养结合,大力推进畜禽粪污治理;五化并进,全面开展秸秆资源化利用;综合施策,着力解决农膜污染。王毅表示,财政部下一步会同国家税务总局、发改委、住建部,包括行业协会对78号文落实情况到企业做一些深入调研,特别是垃圾回收企业,了解实际情况,做出综合评估,并根据情况提出解决问题的方案,更好地减少影响。

  会议最后,汪洋总结,此次会议中提出的问题抓住了水污染治理的关键和要害,既反映了整个社会对水污染治理的重视和关心,也反映了委员们对这个问题的研究和分析十分深刻,对促进国务院以及国务院有关部门进一步的改进工作具有重要作用。

  背景资料:为全面了解水污染防治法的贯彻实施情况,进一步加大水污染防治工作力度,全国人大常委会将在全国范围内开展水污染防治法执法检查。执法检查组将分为4至5个小组,于今年5月至6月,分赴内蒙古、黑龙江、安徽、山东、湖北、广西等地进行检查。同时,委托其他省区市人大常委会分别对本行政区域内水污染防治法的贯彻实施情况进行检查。8月下旬,十二届全国人大常委会第十六次会议将听取关于检查水污染防治法实施情况报告并开展专题询问。

  现场内容摘要如下:

  汪洋:国务院将从五个方面推动水污染防治工作

  【问】辜胜阻:今年我随陈昌智副委员长到长江经济带调研,我们十分忧虑长江流域的水安全。长江被污染源包围,受危化品威胁,沿岸有40多万家化工企业、五大钢铁基地、七大炼油厂,每年排向长江的污水300多亿吨,地下水的形势更加严峻。我的问题是,下一步国务院对加快推动水污染防治工作都有哪些措施和安排?

  【答】汪洋:执法检查报告在充分肯定近年来我国水污染防治工作取得成绩的同时,也指出了一些主要的问题,包括刚才辜胜阻委员提出的那些数据,都反映了我国水污染问题的现实情况。针对这些问题,国务院下一步在加快推动水污染防治工作中将努力做好以下五个方面的工作。

  一是抓源头,全力提升经济社会绿色发展的水平。下一步我们将把水污染防治作为“十三五”规划的重要内容,认真抓好发展方式的转变,从根本上解决“人让水病”的问题。与此同时,在制定产业政策发展规划、投资计划以及财税、金融、价格政策时,充分体现水环境保护的要求,推动经济社会发展政策与环境保护政策的深度融合,不断提高水污染的防治水平。

  二是抓治理,认真解决好水污染防治工作中的突出问题。我们将结合这次执法检查发现的水污染防治工作中的突出问题深入开展治理行动,要切实强化饮用水水源的保护,依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口,确保城乡居民饮水安全。要制定实施全国农业面源污染综合防治的方案,大力推广低毒、低残留农药,提高化肥的利用效率,科学划定畜禽养殖禁养区,加强畜禽粪便资源化利用,防治畜禽和水产养殖污染。要抓好造纸、焦化、氮肥等十大重点行业的专项整治,推动工业园区水污染的集中治理,做好江河湖泊沿岸重金属、有机物等工业污染防治防控。要加快城镇污水处理等基础设施建设,整治好城市的“黑臭水体”。另外,树立“节水即治污”的理念,实施最严格的水资源管理制度,控制用水总量,提高用水效率,加强水量调度,保证重要河流的生态流量。

  三是抓改革,形成以水环境质量改善为核心的管理体系。今年以来,党中央国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》、《水污染防治行动计划》等重要文件,近期正在组织编制生态文明体制改革的总体方案,以推动包括水污染防治在内的生态文明建设和体制改革“两个轮子一起转”。通过改革,我们将努力建立水资源、水环境承载力的监测评估预警制度,落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产等要求。要健全水生态环境功能分区管理的体系,实现水污染防治空间精细化管理。建立水环境保护的议事协调机制,促进流域区域协作。继续优化整合现有的水环境管理制度,加快制定出台排污许可等配套法规。利用经济手段、行政手段、法律手段等强化激励约束机制。

  四是抓保障,加强政策、科技、资金等全方位支撑。我们将继续加强水污染的财政资金投入,同时推动水资源相关税费的改革,促进多元融资和第三方治理。推动水环境的补偿,研究建立补偿引导资金,扩大流域上下游横向生态补偿试点,实施节水环保领跑者的激励政策。继续加强水污染治理科学研究和技术推广。建立全面设点、全国联网、技术预警、依法追责的水环境监测网络,增强基层监管力量,不断提升环境的监管能力。深化国际交流与务实合作,充分借鉴国外的先进经验、技术手段和适用的法律制度,全面提高我国水污染的防治水平。

  五是抓落实,健全责任明确、齐抓共管的治理体系。要进一步发挥目标考核的指挥棒作用,研究将水环境质量的有关目标作为约束性指标,探索编制自然资源负债表,对领导干部实行自然资源资产离任的审计,严格责任追究制度,切实把地方政府对水环境质量的法定责任落到实处。要切实落实排污单位的主体责任,加强污染治理设施建设和运行管理,依法公开排污信息。强化公民环境意识,推动公众参与,健全举报制度,加强社会监督。

  陈吉宁:落实“预防为主”不易 将采取四点措施

  【问】刘德培:在水污染防治工作中,基本的原则是“预防为主,防治结合”,这个原则在水污染防治法中已经有明确的规定,在执法检查中发现重末端治理、轻源头预防的问题比较突出。我的问题是,如何贯彻落实“预防为主”的原则,实际工作中有哪些措施和办法?

  【答】陈吉宁:水污染防治,防在前、治在后,预防是环保的第一要务。相对于防,治是个显性的指标,相对于治,防容易被忽视。环保的预防工作主要包括五个方面的工作,包括调整经济结构、优化产业空间布局、严格建设项目的准入、建立引导标准、推进清洁生产和循环经济。在工作中我们也发现,落实预防为主存在着一些问题。

  一,结构调整难以深入。结构调整,环保只是一个手段和目的,不是全部。很多地方转变经济发展模式现在有一些困难、担心。比如说对GDP、税收等的短期影响,对调结构的积极性不是很高,调整的手段也不多。二,规划环评落地比较难。现在我们的规划环评意见比较难以形成刚性的约束,也没有一个追责的机制,所以规划环评中未评先批的现象比较普遍。比如全国有111个煤碳矿区的总体规划中,大概有45%的规划环评滞后于规划审批,规划环评的成果往往也被选择性的落实,或者通过规划的调整来规避规划环评所提出的一些明确的要求。三,项目环评不到位。由于项目环评的法律处罚过轻,执行起来也相当的困难,一些地方对项目建设把关不严,降低了企业的入园门槛,未批先建、批建不符等违规现象比较普遍。上半年开展了全国环保大检查,发现有3万多家企业存在着建设项目违法的问题。四,配套政策还不完备。缺乏激励的政策手段,企业开展技术升级改造的动力不足。

  十八大以来,党中央、国务院提出了一系列的新思想、新观点和要求,为落实中央和国务院的决策部署,环保部会同有关部门起草了“水十条”,今年4月份“水十条”已经正式发布。“水十条”提出了调整产业结构、优化空间布局、推进循环发展、推动科技进步等多项举措,“水十条”中总共有238项措施,其中105项措施是预防性的措施。所以希望把预防在“水十条”执行过程中放在突出的位置。

  下一步我们将做好四个方面的工作来突出预防的作用。一要全面落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见,进一步优化空间布局和严格区域的环境准入。包括四个方面的工作。1.要管住空间的红线,要把水资源水环境承载力作为区域发展的刚性约束,通过规划环评、战略环评,要划定生态保护红线,明确生态发展的空间定位、生态功能定位和准入条件,优化生产生活生态空间布局和开发管制界限。2.设定总量的红线。这个总量是指排污总量,就是要建立区域污染物行业排放的总量管理模式,通过在区域行业上管住污染物的总量来调控区域范围内的开发规模和强度,来推动产业升级和结构调整,同时也给地方一定的自主权。3.要明确准入的红线,要实行产业准入源头控制和差别化管理,建立和完善临海、临江、临河化工产业布局环境空间管制的规划,强化临港工业区、重化工基地和“两高一资”行业规划的环评管理。对重点流域、区域制定水污染物特别排放限值,严格项目的准入规定,根据实际制定负面清单,明确禁止准入的新建行业产业名录,依据国家确定的水质目标和水体的功能区划的要求,鼓励制定更加严格的地方标准,倒逼企业转型升级和产业退出。4.开展水环境承载能力监测预警,到2020年组织完成市和县域的水环境承载能力的评价,发布预警信息,已经接近或者突破水环境承载能力的地方要进一步提高准入门槛。

  二要推动产业结构的优化调整。在这里面也有四项工作。1.要淘汰落后产能,要利用环保标准,强制法律手段,突出市场机制,统筹推进淘汰落后产能和化解过剩产能。我们也有个目标,2016年底前要取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革印染等污染项目,这也是水污染防治法的要求。2.要严控新增产能,富余产能的新增要落实产能等量减量置换办法,支持各地开展政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易,引导有效产能向优势企业或者具有优势的地区集中。3.是实施重点污染行业的清洁化改造,比如造纸行业要推进纸浆无元素氯漂白改造,鼓励大型造纸厂开展碱回收等。4.大力发展节能环保产业、信息产业、生物产业、新能源等战略性新兴产业,推进绿色制造。

  三,在预防方面,要落实地方政府项目审批的责任。主要包括两个方面的内容。一是督促地方政府要加大对未批先建、擅自变更等环评违法行为的查处,针对未批先建的问题,各地要落实属地责任。我们已经开始全面排查和清理,做到该完善的完善,该整改的整改,该关停的关停,对于疏于履职、监管不力的地方,环保部要进行公开约谈,而且有些地方要视情况进行区域限批。二是要严肃追究地方政府行政审批的责任,对不符合环保要求的审批行为都要追究责任,使生态环境损害关口前移,对违反主体功能区定位,或者突破生态红线的,我们对相关责任人要实施终身追究,中央文件也有相应的规定。

  最后,要完善相关政策法规的体系建设。这里面有三个方面的工作。一是要推动修订水污染防治法和环境影响评价法等法律法规。加大对未批先建等建设项目违法行为的处罚力度,强化规划环评的法律地位和刚性约束,要明确法律责任,健全追责机制。二是要梳理现行的法规、规章和规定,按照国务院转变职能的要求,我们对其中不利于源头预防的要予以废止,目前在环保大检查中已经做了这项工作,有些地方的土政策,比如挂牌保护,我们要废止和纠正,在产业政策、区域规划等方面要充分体现预防为主的要求,建立健全环保领跑者等制度。最后,要在全社会倡导和建立保护优先的风气,使每个企业和每个个人从环保的旁观者转变为环保的预防员和监督员。

  【总结】汪洋:刚才大家从不同的角度提出了不少问题,这些问题抓住了水污染治理的关键和要害,我个人感觉,既反映了委员,其实也通过委员们反映了整个社会对水污染治理的重视和关心,同时也反映了委员们对这个问题的研究和分析十分深刻,对促进国务院以及国务院有关部门进一步的改进工作具有十分重要的作用。今天接受询问的过程中,无论是我,还是国务院相关部门的同志回答了大家的问题,这些回答委员们可能有的比较满意,有的估计也不完全满意,但我觉得这些回答真实地反映了当前水污染的防治情况,有些方面做得好一些,有的方面做得还不够好,或者说差一些,下一步,国务院及各相关部门要认真借鉴委员们提出的意见,研究做好工作。

  全国人大依法对政府工作开展监督,国务院各部门还是有压力的,但我相信,这同样是一种动力,因为监督本身就是另一种形式的支持。全国人大常委会开展执法检查和专题询问就是支持政府的执法部门的工作,充分发挥法律的威力。人大依法监督,让全社会认识到,法律是有“牙齿的老虎”,执法部门必须不遗余力地加强执法,做到有法必依、执法必严、违法必究,否则执法部门有牙不去咬违法者,法律就会追究执法者的责任,这是依法治国题中应有之义。最后,再一次代表国务院,代表克强总理、高丽副总理,对全国人大常委会各位委员对水污染防治工作的关心支持表示衷心的感谢。